流域全体での治水へパラダイムシフト
近年、東北地方でも風水害が頻発化・激甚化している。特に「令和元年東日本台風」では阿武隈川や吉田川で大洪水をもたらし、気候変動による厳しい現状を改めて突きつけられている。
令和元年東日本台風の教訓をもとに、2020年からは大きな河川はもちろん、小さな支流も含む「流域全体」で国・自治体・企業・住民などあらゆる関係者が協働して治水対策に取り組む「流域治水」への転換をはかったことは河川行政にとって大きなトピックスと言える。
2021年4月28日には特定都市河川浸水被害対策法など9本の法律を束ねて改正する「流域治水関連法」が成立し、「流域治水」の取組みを全国で展開できるようになった。
国土交通省は、2020年7月にとりまとめた「総力戦で挑む防災・減災プロジェクト」を踏まえ、2021年3月には全国109の一級水系全てにおいて「流域治水プロジェクト」を策定・公表している。「流域治水」の現場レベルの取り組みが本格化するなか、国交省東北地方整備局河川部の栗原太郎河川計画課長に「流域治水」の意義等について話を聞いた。
東北地方を相次いで襲う風水害の実態
――東北地方を襲った風水害に対する考えについて
栗原太郎氏（以下、栗原） 平成27年9月関東・東北豪雨では吉田川、2017年7月の洪水では雄物川、令和元年東日本台風では阿武隈川と吉田川、そして、2020年7月豪雨では最上川と、近年、東北地方でも毎年のように大規模な洪水・氾濫が発生しています。
雄物川では、2017年7月の洪水以降の10か月の間に3回氾濫が発生しましたし、全国109水系のうち、6位の延長を持つ阿武隈川や7位の最上川といった全国屈指の大河川で、ごく一部の区間ではなく、数十kmから100kmの単位で、連続的に既往最高水位を観測するという規模の洪水が発生し大きな被害が出ている状況から、東北地方の河川が気候変動の影響による厳しい現実を突きつけられていると感じています。
令和元年東日本台風第19号に伴う出水時の郡山市の浸水状況 / 国土地理院撮影
東北地方においては、気候変動は将来のことではなく、現実に起こっていることとして対応しなくてはならない時に来ています。経験したことがない豪雨が毎年のように、しかもかなり広域的に降り、それが水害や土砂災害を引き起こす要因となっています。
今年の雨の時期に備え、昨年・一昨年のような大洪水が今年も必ず来るという前提でできる準備をしようと、管内の担当者会議で話をしたところです。
人命はもちろんのこと、社会の生活基盤は治水があってこそです。地域全体の治水の安全度を高めることが地域の発展につながることを改めて肝に銘じ、整備局一丸となって、これからの気候変動の時代に立ち向かっていかなくてはなりません。
大きな転換期を迎える河川整備計画
――これからの東北地方整備局の河川整備方針についてお聞かせください。
栗原 2020年度から「流域治水」の取組みが本格的に始まりましたが、その中で、各河川における必要なハード対策を確実に進めていくことが、私たち東北地方整備局の最大の責務です。2020年12月に決定された「防災・減災、国土強靱化のための5か年加速化対策」のもと、まずは、現在の河川整備計画に基づき、必要な河川整備を着実に進捗させていきます。
並行して、将来の気候変動の影響を考慮した、新たな治水計画を検討し、見直していく必要があります。これまでの治水計画は、過去の実績の降雨、潮位などに基づいて作成してきましたが、気候変動の影響による降雨量の増大、海面水位の上昇などを考慮すると、現在の計画の整備完了時点では、実質的な安全度が確保できないおそれがあり、今後は、気候変動による降雨量の増加、潮位の上昇などを考慮したものに計画を見直す必要があります。
国土交通省水管理・国土保全局では、「気候変動を踏まえた治水計画の前提となる外力の設定手法」、「気候変動を踏まえた治水計画に見直す手法」等について検討を行う「気候変動を踏まえた治水計画に係る技術検討会」を2018年4月に設置しました。
2019年10 月に「気候変動を踏まえた治水計画のあり方提言」が本検討会においてとりまとめられ、治水計画の立案にあたり、実績の降雨を活用した手法から、気候変動により予測される将来の降雨を活用する方法に転換する治水計画の考え方が示されました。
気候変動を踏まえた治水計画のあり方について
また、2021年4月に同提言の改訂版として、気候変動を踏まえた治水計画を作成していくための具体的手法等がとりまとめられました。改訂版では、気候変動を考慮した治水計画へ見直すにあたり、計画で想定する外力を世界の平均気温が2℃上昇した場合を想定した降雨量とするとともに、過去に経験したことのない雨の降り方も考慮した上で、治水対策の検討の前提となる基本高水を設定すべきことが示されました。
東北地方整備局としてもこれらの提言を踏まえ、頻発化・激甚化する洪水被害に対応すべく、気候変動によるさらなる外力の変化も想定した手戻りの少ない河川整備メニューの検討、施設能力や目標を上回る洪水に対し地域の水災害リスクを低減する減災対策の検討、雨の降り方（時間的、空間的）や土砂や流木の流出、内水や高潮と洪水の同時生起など、複合的な要因による災害にも効果的な対策の検討を順次進める方針です。
本格的に動き出した「流域治水」
――「流域治水」の本格稼働に際して抱負は。
栗原 従来の治水では、河川、下水道、砂防、海岸等の管理者主体のハード対策を河川区域や氾濫域においてそれぞれで実施してきており、一つのテーブルに着いて、個別の取り組みをお互いに一つのプロジェクトに組み込むことはあまりできていなかったといえます。
各水系で始動する「流域治水」
「流域治水」により、国・都道府県・市町村、企業・住民など流域全体のあらゆる関係者の協働によって、河川区域や氾濫域のみならず、集水域含めた流域全体で対応し、水害を少しでも抑えるという取り組みに至ったことは大きな転換と感じています。
2021年3月30日に、東北地方整備局管内全ての一級水系（12水系）、二級水系のうち小本川（岩手県）において、「流域治水プロジェクト」を公表し、引き続き、他の二級水系においても策定・公表を進めていく予定です。
今後、各種対策を具体化し、各地域の特色を活かした流域治水を進めていくためには、関係機関との一層の連携が不可欠です。下水道、都市（公園を含む）、住宅、道路等、整備局内の関係部局のみならず、東北農政局、東北経済産業局、東北運輸局、東北森林管理局、気象台等とも連携を強化し、各流域治水協議会での議論状況やそこで浮かび上がる地域の課題等を共有しながら、各流域のプロジェクトの内容を1つずつ具現化していきたいと考えます。
また、「流域治水プロジェクト」の取組みを推進していくためには、関係者間の連携はもとより、地域の方のご協力・ご理解が不可欠です。そのためにも、これまでは主に河川の中に目を向けて仕事をしてきた私たち整備局職員が、これまで以上に流域全体を俯瞰し、地域への理解をより深めるとともに、これまでの仕事の仕方にとらわれない柔軟な発想を持ちながら仕事をしていくことが大切になっていきます。
河川行政で大きな転換点であった「流域治水」
河川行政がゼロベース思考を導入
栗原 また、のちにお話する「最上川中流・上流緊急治水対策プロジェクト」を策定するにあたり、2020年秋のことですが、東北地方整備局河川部に在籍する職員のうち、これまで最上川関連の事務所に勤務したことのあるすべての職員に集まってもらいました。プロジェクト案を策定するにあたり、流域の特色について「ゼロベース思考」で色々なアイディアを出し合い、ホワイトボードで書き込みました。
河川行政では異例のゼロベース思考を導入
ここで議論された内容をベースにした取組が流域治水協議会に提案され、中にはプロジェクトとして位置づけられたものもあります。これまでの河川行政では考えられなかった何でもありの発想で議論しました。この意味は大きく、今後とも地域について深く考えながら仕事をして参ります。
そして、地域の特色を活かした流域治水を進めるにあたっては、人命はもちろんのこと、住民の生活、地域の生業を守っていくという視点が非常に重要です。東北地方は、全国屈指の農業地帯です。また、工場の立地地域でもあります。ただ農地を活用するだけでなく、農業従事者にもメリットのある対策はどのようなものか、最近の新型コロナウイルスの影響で工場が日本回帰の動きもある中で、浸水リスクをどのように低減していくか等々、地域全体の治水の安全度を高めることが地域の発展につながることを踏まえ、取り組んでいきたいと思っています。
3つの注目プロジェクトとは？
――最上川、阿武隈川、吉田川の注目プロジェクトについてお聞かせください。
栗原 各河川における「緊急治水プロジェクト」は、令和元年東日本台風や令和2年7月豪雨による水害の発生後に、対象洪水への対応のために集中的に実施する対策を取りまとめたものです。それに対し、これらの河川における「流域治水プロジェクト」は、そのうちハード以外の対策も含めて流域内で議論を重ね発展させ、水系全体で流域治水を進めるための対策をとりまとめ改めて公表したものといえます。
まず、2021年1月公表の「最上川中流・上流緊急治水対策プロジェクト」は2020年7月豪雨による水害に対する再度災害防止を目的に、2029年度までに集中的に実施する対策をとりまとめたものです。最上川中流・上流では、国、県、市町村等が連携し、被災した箇所で、河道掘削、堤防整備、分水路整備、遊水地改良等の取り組みを集中的に実施することにより、先の同規模の洪水に対して、氾濫を防止し、流域における浸水被害の軽減を図ることを目的にしています。
全体事業費約656億円で、事業期間は2029年度まで続く「最上川中流・上流緊急治水対策プロジェクト」
2021年3月公表の「流域治水プロジェクト」では、「最上川水系の地形特性を踏まえた河川整備と農業や雪対策と連携した治水対策の推進」をテーマに、河川整備にあわせ、地域の主産業（農業等）や豪雪地域などの地域特性を踏まえた農地・農業水利施設の活用や雪対策と連携した高床化などによる対策を組み合わせた「流域治水」を推進することとしています。
まず、最上川水系の地域・地形特性を踏まえた対策の方向性として、3本の柱があります。
1本目の柱が「雪対策の多機能化（流出抑制、氾濫軽減）による減災対策」です。最上川の沿川地域は、有数の豪雪地帯であり、除雪作業、道路交通の阻害などにより生活への支障が毎冬発生してきましたが、2020年シーズンのような豪雪、2019年シーズンのように少雪といった2極化の傾向が見られる中で、雪対策に治水対策の付加価値を模索し、水害が頻発化・激甚化していることを踏まえ、夏場等に水害対策にも有効な構造とするなど多機能化を図ります。
2本目の柱が「生業を守りながら、農耕地や農業施設を活用した流出抑制対策」です。最上川はブランド米「つや姫」の生産をはじめとする米どころであるとともに、全国生産量1位であるさくらんぼ、ラフランスなどの農作物の栽培が盛んな地域です。耕作地や農業施設を活用し、雨水の流出抑制対策を図る「田んぼダムの取り組みの推進」等を展開します。併せて、農機具等の一時避難場所の整備等により、生業を守ることが肝要です。
最後に、「地形特性を踏まえた浸水被害軽減対策」です。最上川は、狭窄部と盆地を交互に繰り返す地形が特徴のため、狭窄部上流の沿川市街地では、狭窄部の影響により、度々甚大な洪水被害が発生します。この地形特性に起因した水害リスクを踏まえ、浸水被害を軽減する対策を図ります。
阿武隈川緊急治水対策プロはハード整備で1840億円
栗原 次に2020年1月に公表された「阿武隈川緊急治水対策プロジェクト」は、「令和元年東日本台風」による水害に対する再度災害防止を目的に、2028年度までに集中的に実施する対策をとりまとめたものです。同台風では、阿武隈川本川からの越水・溢水のほか、支川での多数の氾濫や内水氾濫により甚大な被害が発生しました。
河道掘削や遊水地の整備をはじめとした大規模なハード対策を進めるとともに、ハード整備・ソフト対策が一体となった流域全体における総合的な防災・減災対策を行うことにより、浸水被害の軽減、逃げ遅れゼロ、社会経済被害の最小化を目指しています。プロジェクトの特徴の一つとして、宮城県・丸森町を流れる県管理河川の内川・五福谷川・新川の整備を、国が権限代行で実施しています。
阿武隈川緊急治水対策プロジェクト
2021年3月に公表の「流域治水プロジェクト」では、「本川・支川の抜本的な治水対策と流域対策が一体となった総合的な防災・減災対策」をテーマに、流域からの流出を抑制する取組みを実施することで、国管理河川においては、戦後最大の「令和元年東日本台風」洪水と同規模の洪水に対して堤防からの越水を回避し、流域における浸水被害の軽減を図ります。
具体的な流域治水の施策としては、雨水貯留施設や田んぼダムの整備等について、各市町村等で進めているところです。プロジェクトでは、阿武隈川流域を細分化し、流域治水施策を市域ごとにまとめた図を作成し、各自治体や各流域治水協議会で共有することで、今後の流域治水の推進力としていきます。現在、これまでの河川管理者による治水対策から、集水域・氾濫域を含めた、あらゆる関係者での流域対策への意識改革が図られているところです。
鳴瀬川水系ではまちづくりと水害防止を一体化
栗原 最後に2020年1月に公表の「吉田川・新たな水害に強いまちづくりプロジェクト」は、「令和元年東日本台風」による水害に対する再度災害防止を目的に、2024年度までに集中的に実施する対策をとりまとめたものです。
吉田川では、1986年8月の大洪水を契機に「水害に強いまちづくりモデル事業」を実施してきました。「令和元年東日本台風」による大規模な氾濫被害を踏まえ、より水害に強いまちづくりを目指し、新たな取組みをとりまとめました。
吉田川・新たな水害に強いまちづくりプロジェクト
ほかの水系と異なる点はゼロからの発想ではなく、これまで実施してきたことをベースに、さらに発展させていくこととして議論が進められてきました。
2021年3月に公表の「流域治水プロジェクト」では、吉田川は鳴瀬川水系の一河川ですので、「鳴瀬川流域治水プロジェクト」に包含されております。このプロジェクトでは、「都市農村交流により支え合い、開発とバランスの取れた流出抑制と更なる治水対策の充実」をテーマに設定しています。国管理河川においては、1947年9月カスリン台風（鳴瀬川：戦後最大）と同規模の洪水に対して安全に流下させ、「令和元年東日本台風」洪水（吉田川：戦後最大）と同規模の洪水に対しては堤防からの越水を回避し、流域における浸水被害の軽減を図ることとしています。
本プロジェクトは、”国内唯一、既存モデル事業との検証が可能な”プロジェクトです。1986年の洪水を契機に実施した国内唯一の「水害に強いまちづくりモデル事業」を検証し、モデル事業の概念と施策を引き継ぎながらも、今次洪水での課題に対応したより水害に強いまちづくりを目指し、新たな取り組みを追加し、実践していくプロジェクトです。
事業の検証を進めるに当たっては、被災地域の首長、地区代表、水防団、住民など様々な主体の意見による定性評価や、効果的な取組みとするために氾濫地域の定量的な検証を行っています。
次に、”都市農村（流域特性）”に即したプロジェクトの展開と、確実に推進するための実施体制がポイントです。メニューについては、氾濫特性（低平地、拡散型等）に即したものとし、被災後も一日も早い生活再建が可能となる取組を検討しています。
検討体制としては、鳴瀬川流域治水協議会の分科会における検討に加え、地域内で実施している自治体独自の取り組み、たとえば、宮城県・大崎市の「水害に強いまちづくりプロジェクト」や地元土地改良区が主体となっている水害対策「吉田川流域の排水対策に関する勉強会」と様々な関係機関と連携しながら、検討を進めています。
「流域治水」はハード・ソフト一体で多層的に推進
――防災に強いまちづくりにおいて、河川整備はどのような役割を果たしますか？
栗原 「流域治水」は、① 氾濫をできるだけ防ぐ、減らす対策、② 被害対象を減少させるための対策、③ 被害の軽減、早期復旧・復興のための対策を3本の柱とし、ハード・ソフト一体で多層的に進めることで、水害に対し強靱なまちづくりを行っていくものです。
「流域治水」の実現を図るため、2021年2月2日に「特定都市河川浸水被害対策法等の一部を改正する法律案」（流域治水関連法案）が閣議決定され、4月28日に成立しました。河川や水防、まちづくりに関する計9本の法改正が行われたことを受け、流域治水の推進、すなわち水害に強いまちづくりを、これまで以上に実現していく環境が整いつつあると考えております。
そのような中で、河川整備は①の氾濫をできるだけ防ぐ、減らす対策に位置づけられるものです。河川整備の目的は、洪水時の河川水位を下げて、下流まで安全に流下させることです。河川整備を進め水位を下げることは、川の水が堤内地へ溢れ出す外水氾濫のリスクを下げるだけでなく、川へ吐ききれない水が街中に貯まってしまう内水氾濫のリスクを下げ、浸水範囲・時間を縮減することに繋がります。
氾濫をできるだけ防ぐ、減らす対策の単なる一取組みに止まらず、②、③も含めた全ての対策に繋がっていく根幹となる対策であると考えますので、整備局として、確実に整備を進めていきたいと考えております。
河川とまちを活性化する「かわまちづくり支援制度」
――地域住民からの意見は？
栗原 昨今の大規模な災害が頻発化している状況を受け、流域の地方自治体も含め、地域住民の方も防災意識や治水に対する期待が今まで以上に増していると感じます。また、東北の場合は農地が特に多いですから、土地改良区の皆様からの協力もいただいています。
防災以外にも、地域活性化に向けたご意見を多々いただきます。「かわまちづくり支援制度」では河川とそれに繋がるまちを活性化するため、市町村、民間事業者及び地元住民の協力をいだたき、河川空間とまち空間が融合した良好な空間をつくっています。旧北上川の河口部（石巻地区）や、名取市の閖上地区などの好事例があります。また、ダムを地域の観光資源とし、地域活性化に繋げるダムツーリズムも、地域の皆様の声をもとに進めています。
「かわまちづくり支援制度」の概要
これから、地域の特色を踏まえた「流域治水プロジェクト」を推進していくためには、地域住民の皆様のご意見、ご協力が不可欠です。人命と生業を守っていくとともに、地域の資源を有効に活用し、地域を元気にしていくという視点で、取組みを進めていきたいと思います。
建設業と行政は「一心同体」
――最後に、施工に当たる建設業界については。
栗原 我々の仕事は建設業界の方々がいて初めて成り立ちます。行政は、計画を立案し、対策を練り上げますが、形にするにあたって、建設業はなくてはならない最重要のパートナーです。「流域治水」を通じ、東北地方としてこれからの気候変動に立ち向かって行くためにも、建設業の皆様と我々行政は「一心同体」と考えます。その中で、次世代を担う人材の育成は、共通かつ喫緊の課題と考えます。
少子高齢化が進む東北地方で、災害時の迅速な対応そしてインフラの維持管理など、「地域の守り手」である建設業の担い手確保対策を東北全体へと拡げることが必要であり、そのためには、働き方改革をしっかりと進め、魅力ある建設業を官民連携しながら、つくりあげることが重要になります。
そこで東北地方整備局、県・仙台市、建設業団体が連携して取り組む「東北復興働き方・人づくり改革プロジェクト」を、東北管内の全市町村（226市町村）へ拡大し、「強い東北」の実現に向け、取組みを浸透・定着化を目指し、働き方改革の推進、生産性向上の推進、担い手の育成・確保に取り組んでいます。
今、i-Construction（アイ・コンストラクション）やDX（デジタルトランスフォーメーション）を積極的に展開しています。今後、一層このような取り組みを進め、生産性を高めていくことが重要ですし、災害が多発し、多くの住民の方々が災害を身近に感じるようになっているということは、見方を変えれば、私たちの存在意義を世の中にもっと知っていただくチャンスであるとも考えます。
私が所属する河川部では、昨年度から、業界の皆様の働き方改革や人材育成の取組みについて生の声をお聞かせいただくため、勉強会を始めたところです。建設業の皆様の日々の取組みもよく勉強させていただきながら行政側も必要な取組みを一層進め、業界の皆様と一体となって、魅力ある建設業にしていくため、努力していきます。